人防工程管理模式构建
作者：admin 发布时间：2024-10-14 17:18
伴随着城市建设高速发展，人防工程数量同步快速增长，给人防部门提出新的要求。为缓解人防部门工作人员少、工程数量多、管理任务重的矛盾，人防办应积极探索，勇于实践，走出一条网格化、规范化、常态化管理新路，确保所属人防工程始终处于良好使用效能和战备状态。
开发城市地下空间资源是扩展其地上空间的重要举措，是城市建设与规划制度重要组成部分。城市地下空间开发利用，必须充分考虑城市建设规模、功能类型、空间环境、区域位置等，从而使地下建筑高度适应地上空间环境，以便达到改善城市整体面貌、增强城市功能及社会效益。
成立人防管理协会，协会成员主要来自辖区人防工程使用管理单位。协会在人防办领导下开展工作，配合人防主管部门抓好人防法规政策贯彻落实；组织会员单位开展人防工程行政执法监督工作及维护管理业务培训；开展人防工程管理经验交流和学术研讨；向会员单位提供人防工程维护管理业务咨询服务等。
根据属地管理原则，将辖区内的人防工程按照街道行政区域划分为管理小组，由街道人防工作部门负责人担任组长，配合人防主管单位抓好人防法规政策宣传教育，划片划区，责任到位；定期或不定期检查监督所属人员做好日常维护和安全管理；督促辖区有关部门落实工程管理问题整改。
按照“谁使用、谁管理、谁负责”原则，人防工程使用管理单位承担人防工程全面维护管理具体实施责任，按审批程序申办人防工程使用证，落实人防工程专职管理员和人防设施维护管理资金；认真抓好人防工程设施设备巡查、保养、维护、检修等工作；接受上级对人防工程安全、执法等专项检查，落实整改措施；负责本单位人防工程维护管理档案健全工作。
将时间数据、空间数据、属性数据高效集成，建立高度综合、统一、开放和一体化的人防工程信息管理模式迫在眉睫。人防工程管理的总体目标是结合人防部门行业管理的实际需求，针对人防工程使用地下空间的特点，采用图形化方式进行地下人防工程的实体表达，以面向对象的技术设计并实现一系列基于人防工程信息的数据结构和类，实现基于电子地图的人防工程信息的录入、查询、编辑等一系列功能，达到在电子地图的基础上形象、直观、快捷、高效地进行人防工程信息管理。
人防工程信息化管理模式，即：市人防部门将辖区内人防工程分类、编号、挂牌、制图，实现人防工程信息网络和视频数字化展示，各有关单位复制分解，制定本辖区人防工程信息系统，在此基础上，结合具体人防工程分布情况，按照人防标准及管理要求，制定战时应急预案。人防信息管理人员负责日常信息采集、整理、分类、审批、录入。致使整个人防信息管理上下贯通，首尾相应，方位清晰，便于操作。
将人防工程管理从逻辑结构上分为数据层、应用层、表现层三个层次结构。后台空间数据库负责基础空间数据、人防工程专题数据、遥感影像数据的统一管理；应用模型库、权限管理模块、人防专题查询模块、管线分析模块则从人防工程管理系统的应用逻辑中抽象出来的功能性模块，通过组件方式进行实现，并且有利于系统的整体开发与后期系统维护；人防查询子系统、地下分析子系统、系统维护子系统建立在数据层和应用层的基础上，负责人防管理支持的交互。系统的整体逻辑结构层层照应，紧密结合，融为一体，全方位服务。
空间数据库建设方案：基于空间数据模型管理组织基础空间数据和人防专题空间数据，进行所有数据存储，通过空间数据库引擎进行管理维护。依据数据种类，将数据划分为基础空间数据库、人防专题数据库、元数据库三个子数据库，空间数据以数据集和要素集的层级关系进行组织。
空间分析是数据管理特色之一。系统提供多种空间分析功能，包括最佳路径分析、条件路径分析、邻近对象分析和覆盖范围分析等。其中，最佳路径分析是指分析两点间的最短路径，如求某居民点到疏散地域的最短路径；条件路径分析是指在分析两点间的条件最短路径，条件包括道路阻塞系数、通行情况等；邻近对象分析是指分析某个地理目标的邻近对象分布情况；覆盖范围分析是指动态计算警报器等人防设施的覆盖范围。
因城市人防工程种类较多，如坑（地）道式人防工程、单建式人防工程、防空地下室、战时可利用地下空间等，但其空间结构基本一致，一般由人防工程点、人防工程及附属设施组成，人防专题数据库中可用点、线、面、体进行描述。可以确定人防工程实体的基本组成及其相互关系，便于下一步数据库结构的设计和各种专业挖掘功能的实现。
1.便于数据的组织、管理与应用，既能满足一般城市建设管理部门的需要，又要满足人防管理部门的需要。
2.便于人防工程空间分析模型建立与实现，因为空间分析模型的建立与实现依赖于空间数据结构。
3.便于人防工程数据采集与处理。人防工程数据的获取主要依靠工程设计图纸和施工记录档案等途径，人防工程地理信息获取以地面地下实地测量、1∶1000地形图、l∶2000遥感影像图和地下工程规划图为基础，建立三维数据电子地图库。
模块管理基本设计原理：先将城市人防工程信息纳入数字地下空间并制定人防工程分类与编码体系；根据分类和编码体系建立人防工程信息系统数据库；以空间图形为载体，在平面电子地图上管理城市人防工程各种信息。设计开发完成了地图展示模块、地图导航模块、人防专题模块、安全隐患管理模块、管线分布模块、人防基础信息模块、三维多媒体模块、工程查询模块、系统管理模块九大功能模块。
1.地图展示模块。主要包括矢量图展示、影像图展示、专题图展示、地图服务聚合、地图数据管理、多地图比对。
2.地图导航模块。主要包括一些基本的GIS功能，包括放大、缩小、中心放大、中心缩小、漫游、全屏、长度量算、空间查询、属性查询等。其中，空间查询提供点击查询、多边形查询、条件查询、包含查询、落入查询、邻接查询和缓冲区查询等多种查询模式，操作灵活简便。
3.人防专题模块。主要完成对数据库中各种人防专题数据的查询、统计、分析。用户可通过查询模块查询数据库中记录的详细信息并与图形上的基础地理信息数据叠加显示。
4.安全隐患管理模块。通过该模块实现对地下人防工程安全隐患点的管理，主要包括隐患点地图展示、隐患点信息标注、隐患点照片标注。
5.管线分布模块。根据人防工程所在区域的实际情况进行缓冲区分析，得到人防工程可以覆盖的范围。并在图上快速标出人防工程周边地下管线的分布情况，查找到与地下人防工程相交的地下管线并提示用户。作业员可以通过空间查询功能查看管线及附属设施的各种信息如：管径、管线类型、地下埋深等，并根据地下埋深最终确定地下人防工程与周边管线的空间关系。
6.人防基础信息模块。实现人防工程空间位置信息与人防工程基础业务的关联，主要包括人防工程信息数据库建设、工程信息与空间信息挂接、人防工程信息表单、人防工程信息管理等功能。
7.三维多媒体模块。属性信息和三维多媒体信息的管理和维护，主要包括工程视频管理、工程照片管理、平面图管理、立面图管理、三维模型管理、多媒体信息的录入和链接等功能、属性信息和多媒体信息输出等功能。
8.工程查询模块。为便于人防工程的快速定位和动态管理开发工程查询模块，主要包括地道名称查询、地道地址查询、地道所在区查询、地道状态查询、地下室名称查询、地下室地址查询、地下室所在区查询、地下室状态查询。
9.系统管理模块。系统管理模块主要包括元数据管理、用户管理、权限管理、日志管理、口令管理等功能。
人防工程规范化管理是一种新的管理模式，如何在有效利用社会资源，确保监管力度，使人防工程规范化管理质量有新的飞跃，实施过程中需要搭建四个平台。
人防办坚持每季度召开一次辖区人防工程维护管理联席会议，每年召开一次全区人防工程管理工作会议，会议以传达上级指示、部署专项活动、研究探讨问题、总结交流工作为主要议题，参加会议人员以街道人防工程管理小组组长和人防工程使用管理单位负责人为主。
人防工程档案不仅体现在可以作为战时部署防空袭、对人员的掩蔽进行组织、以及物资储存的基本依据，同时也是对于人防工程信息管理系统进行建设以及人防工程规划的制定，建立效率很高以及统一组织指挥系统的重要依据。
档案信息项目中大部分日常任务都与查询有关，有通过几何对象的属性条件来进行查询，有涉及到通过几何对象的空间条件来进行查询，以及更复杂的空间条件、属性条件跨图层联合查询。
人防设施查询定位包括几何查询、SQL查询、模糊查询、缓冲查询等，其中，几何查询包括单点查询、矩形查询、圆形查询和多边形查询；SQL查询是指基于SQL条件语句的查询；模糊查询是指通过名称的模糊匹配来查询某个设施；缓冲查询是一种联合查询，它把查询的区域限定在某个地理目标的缓冲区内。
人防办在辖区各人防工程使用管理单位建立人防工程维护管理档案，档案包含工程建设资料、设施设备资料、日常维护资料、公共设施、各种有效合同资料、建筑材料鉴定证书及人防设备合格证、变更设计文件等各种有价值资料，以及各类应急预案等。档案必须确定专人负责管理，通过计算机能及时、准确、便捷找到各类人防工程档案，从而提高平战转换时的资料保障能力，为全面检索利用工程档案创造条件。
为保证国家人防机密安全，管理好相关绝密档案，应做到如下几点：一是将人防工程绝密档案和非绝密档案分开保管，并设立硬件设施，确保绝密档案安全；二是要求人防工程绝密档案管理人员素质要高，每个绝密档案管理人员都能承担应尽的责任和义务，做好绝密档案的保密工作；三是加强对人防工程绝密档案日常活动管理。绝密档案的移出、销毁、调阅等都必须严格按规定手续办理，杜绝在此过程中泄密。
人防办依据规定制定人防工程拆除改造等行政许可服务标准规范，将人防行政许可事项纳入区政府行政服务中心审批平台。严格按照许可权限和办事流程办理人防工程拆除、改造手续，依据标准足额补偿人防工程拆除易地建设费。
经考核对人防工程使用部门颁发使用权证，人防办坚持对辖区人防工程使用权证实行年检，年检内容主要是人防工程使用单位是否在核准使用范围内从事使用活动，工程结构、设施设备性能、系统运行等是否完好正常。年检由区人防办统一组织，采取查阅台账、现场察看，性能测试，并根据检查情况出具年检意见，对年检不合格的人防工程使用单位，下发整改通知书，限期整改，并待复检，直至合格。
新时期城市建设大潮，为全面利用、开发城市地下空间提供难得机遇。这就要求相关部门采取积极措施，在提升人防工程质量与水平基础上，实现城市建设人防体系目标。
面向全社会宣传人防政策势在必行。过去，由于对人防政策的宣传教育不到位，人们对结建人防工程建设和管理认识不足，重视不够，总认为是和平时期，没有必要建设人防工程，建设人防工程既劳民，也伤财，即使建成了也派不上用场等错误认识。
随着《中华人民共和国人民防空法》颁布实施，全社会都应高度重视，加大宣传力度，利用各渠道阐释人防知识和法律法规，宣传结建人防工程的有关政策和规定。成立人防宣传教育领导小组，编制人防知识手册和宣传展板，拟订年度宣传教育计划，并依据年度计划在所属街道、社区、学校、广场等场所开展人防宣传活动，重点宣传人防工程管理重大意义、法律法规、注意事项、具体案例，以及人民群众使用、维护管理人防工程的权利义务，动员全社会重视和支持人防工程维护管理工作。
人防办每年应对各人防工程使用单位管理员调动情况进行一次摸排统计，坚持选送新上任的工程管理员参加上级人防办组织的工程管理员业务培训，同时利用人防各类平台，采取业务辅导、学术研讨、参观考察等，分期分批组织人防工程管理员进行不同级别的各类业务轮训。
人防工程管理只有实行经常性全面检查，才能及时发现问题，确保人防工程平时用得好，战时拉得动。人防办应每年制定年度人防工程巡查计划，在上半年4—5月和下半年9—10月两次对辖区人防工程实施集中巡查，巡查重点是：工程内部结构、设施设备性能、内部环境、维护管理制度落实等情况，对巡查中发现的问题，采取现场纠正、下发整改通知等方式进行。如果发现因管理不到位造成人防工程损坏，或者存在严重管理漏洞，将予以专项查处。
严格依法行政，为人防工程管理提供可靠保障。搞好行政执法是加强人防工程管理的重要手段，加强人防工程管理行政执法，必须坚定不移地树立行政执法理念、坚持公正执法，注重提高执法水平，加大执法力度，应成立专门执法机构，规范执法程序，明确专人负责执法工作，使行政执法贯穿于对人防工程检查活动之中。
公正、规范、有序的执法程序对执法工作的顺利实施起着十分重要作用，也是促进依法行政的重要途径。为此，行政执法应依据《人防行政处罚程序》，对调查取证、立案、处罚、听证、强制措施、结案等制定具体标准和要求，以保证执法程序规范可行。
建立一套有力的考核评价体系，形成从监督、检查、考评、奖惩到责任追究一整套工作制度。人防办每年对辖区人防工程管理情况进行严格考核评比，开展“人防工程先进管理单位”和“人防工程优秀管理员”评比活动，并在年度工程管理会议上进行表彰，颁发奖牌、证书和奖金。
人防办应向各单位公布服务联络员和服务热线，承诺服务事项，并在人防知识宣传、业务办理、技术支持、工作协调等方面给予热情周到服务。同时应积极整合资源，挖掘潜力，切实加强人防工程开发利用，为城市建设、社会管理、经济发展和民生保障提供有效服务。
在新建地区或新城建设时应重视防护，重要经济目标布局应当合理，尽量采取小型、分散、隐蔽方法，选择便于伪装、防护和抢修抢险地形。就单个拟建项目而言，应尽可能采取有效防护措施：把重要设备、车间和控制系统放在地下，地面部分进行加固；建筑材料尽量采用防火阻燃材料；设置绿化带、隔离带；保证水源充足等。对城市经济目标和关键基础设施防护不是以保护某一具体厂房或设备为目的，而是以形成持续通信、指挥、生产能力为标准。
理清人防结建工程的产权归属，合理划分各方利益关系。
1997年7月1日开始施行的《中华人民共和国人民防空法》中规定：人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。另外，建设部颁布的《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》明确规定“人防工程”所有权归国家所有，既不计入公用建筑面积，也不得出售产权。开发商和物业公司无权将人防工程出售出租，并且在商品房买卖合同中，也明确规定购房款中不包括人防地下室的建设成本，有关法规也规定人防工程面积不计入公摊面积。
但是，为了促进人防结建工程的合理使用，国家鼓励平时利用人防结建工程为经济建设和人民生活服务。不过由人防办收取的人防工程使用费将作为人民防空工程日常管理开支和设备设施检修，以便在战时能够保持良好的使用状态。所以，在保证平时利用人民防空工程不影响防空效能前提下，城市建筑和商业化住宅小区进行规划设计时，开发商应对人民防空工程合理开发使用给予正确定位，并提出相应具体方案。其中，应首选用于物业项目使用配套的服务设施，最大限度地满足业主需要，为业主生活提供安全便利，如建成住宅地下停车场、配建休闲娱乐设施等。
随着城区面积激增，人防工程也快速增长。因此，创新思维，突破原有管理模式，大力推行人防工程社会化管理已成必然。
人防工程管理社会化就是：通过公开招投标方式，委托具有人防工程管理专业人员的企业履行已竣工人防工程交接、日常检查维护、建立人防档案及为各人防工程“量身制作”平战功能转换技术措施和实施方案等人防工程日常管理职能，人防部门只对管护单位实施有效监管，从而全面提升人防工程管理水平。
1.充分利用社会资源，有效克服人少任务重矛盾。要实现有效管理，确保人防工程达到设施完好、安全可靠的战备要求和维护平时日常运行需要的目的，就必须达到巡查、检查的高密度，从而保证及时发现问题，及时加以解决。实施社会化管理，充分利用社会力量，实现人防工程管理从粗放型到紧密型转变。有效克服工作量大、面广和人防管理队伍不强等问题。
2.随着时间延长，设施、设备逐渐出现生锈、老化，实施社会化管理，不仅能克服人少事多的矛盾，也把人员从烦琐的日常管理工作中解脱出来，进一步细化有关防空建设管理政策、制度，使制度更趋操作性，从而有效统一地指导基层人防工作，真正实现机构精、效能高的工作改革目标。
3.随着经济体制改革的深入发展，政府已渐渐由“运动员”向“裁判员”转型。人防工程管理也应与之相适应，实现“小政府、大服务”已大势所趋。面对高速推进城市化进程所带来日益繁重的人防工程管理任务，要积极推进管理体制创新，全面推行人防工程市场化运行新路子。采取通过市场机制运作，合理配置人财物资源，以较低成本投入，换取最佳经济效益、环境效益和社会效益。通过公开招投标确定管理单位的方式，形成开放式市场竞争、制度化考核检查、规范化奖惩评比的人防工程管理市场化机制体系。
4.社会化管理能有力地提高人防工程管理专业化水平。人防工程管理的专业性、社会性很强，人防工程管理人员应当熟悉人防法律、法规、相关政策以及行政执法程序和规定，这就对人防工程管理人员提出了更高要求，将行政监管与日常管理分离，使人防专业与工程技术专长各司其职，不仅使人防管理部门人员提高管理能力，更有效地利用社会现有专业技术资源，提高人防工程管理队伍的整体专业技术素质，以推动人防工程管理工作向专业化、技术化、规范化迈进。
5.实施社会化管理后，在与管理单位签订合同时明确其有及时、完善地收集档案材料的责任。要求其在工程接管的同时，全面了解建筑工程、附属设备、公共设施、工程基本情况，对各种有效的合同资料、建筑材料鉴定证书及人防设备合格证、变更设计文件等各种有价值的资料进行收集归档，一对一地建立人防工程档案。从而提高了平战转换时的资料保障能力，便于准确无误地供档，也为人防管理部门检查人防工程管理质量和检索利用工程档案创造条件。
总之，人防工程建设作为国防建设的重要组成部分，在理论研究和工程实践方面都处于摸索阶段，城市人防工程作为城市总体规划的有机组成部分，在近些年才开始得以重视并有所发展。人防工程平战结合作为一项系统工程，涉及到多个学科和领域，研究中必须解放思想、更新观念、与时俱进、开拓创新，多方面探讨人防平战结合的理论，使人防工程建设实现多方面效益，更好地为经济建设和城市发展服务。
