防专项规划评估理论方法研究——以杭州市人民
发布日期：2024-08-09 15:14 浏览次数：
人防专项规划是城市规划体系的一个专业规划，是人防设施合理布局的技术保障。近年来，我国各地先后陆续开展了人防专项规划的编制工作。从实践来看，人防专项规划的编制对推动我国人防事业发展的贡献不容置疑。但从实施情况来看，人防专项规划制定的指标与布局是否合理？与城市建设是否匹配？这就需要对人防专项规划实施的效果进行评估。城市规划的评估工作，近年来一直是城市规划界研究的一个热点。他们的研究成果对于指导人防专项规划的评估工作具有借鉴意义，但人防专项规划有其特殊的专业指向性，其理论体系与评估指标与城市规划有一定的差异性，近年来，尚无针对人防专项规划的评估实践，也无专家学者针对人防专项规划的评估方法进行理论研究。笔者尝试通过杭州市人民防空专项规划的评估实践探讨人防专项规划评估的方法与内容，对人防专项规划的评估工作起到抛砖引玉的作用。
规划评估，最早起源于对城市规划执行情况所作的评价。完整的规划评估主要划分为三个阶段：一是对规划方案的可行性进行论证，称其为规划预估；二是对规划实施过程进行监测，动态修正规划目标，称其为规划监测；三是对规划实施结果进行评价，考核规划目标实现程度，提炼经验，称其为规划评估。
2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》第四章城乡规划的修改第四十六条中提出省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估。从提出条款的章节不难看出，《城乡规划法》中所指的规划评估是对规划实施结果进行的评价，即事后评估，但《城乡规划法》中并未对规划评估的具体内容、评估程序及评估标准做出明确，没有形成规范的评估机制，尚未形成主流的评估准则和具有建设性的指导方针，导致一些规划评估趋于形式化。鉴于本文所述人防专项规划评估是在规划修编前对上轮规划的实施性进行评价，提炼经验，故本文所述只针对规划实施结果评估展开。
按照《城乡规划法》的要求，在规划评估中，规划实施的结果为评估重点，但是在实际的规划评估过程中规划实施结果又取决于政策背景和制度环境，政府的决策和制度的运行决定了规划的实施结果。故规划评估的内涵表现为在特定的政策背景和制度环境下检验上轮规划目标实现情况，并分析影响规划实施效果的原因，提炼经验，科学客观的指导规划的修编。
针对不同层级的规划，其评估的内容以及侧重的方面也有所不同，大体可总结为三个方面的内容：一是针对规划的实施绩效进行评估，即运用定性和定量的方式将规划实施的结果与规划确定的目标进行对照，得出每一部分内容的实施效果，并在此基础上形成规划实施效果的总体评价；二是针对规划实施效益进行评估，即对规划实施后产生的政治效益、经济效益、社会效益、环境效益等进行分析；三是针对规划修编的建议，即在上述分析总结的基础上，关注由规划实施绩效和实施效益得出的结论，为规划修编的优化、提升提出建议。
人防专项规划的编制从九十年代末的探索性开展到“十五”期间的开创性编制，至“十一五”时期引导人防工程建设快速发展，历时十余年。杭州市2002年以《杭州市城市总体规划（2001~2020年）》为依据，着手编制了《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》，该《规划》于2004年获市政府批复，成为杭州市城市规划区范围内各项人民防空建设和城市地下空间开发利用的法定性文件。为杭州市“十一五”时期高速发展的人防工程建设及城市地下空间开发利用提供了规划引导与技术保障。但是,随着杭州市社会经济的迅速发展,规划所确定的发展目标有许多已提前实现,如人防工程的建设总量、人防工程的人均面积、以及城市地下空间的开发总量等，同时随着城市化进程的快速发展，发展背景、客观条件、相关政策的变化，对人防专项规划的修编也提出了迫切的要求。在开展人防专项规划修编前对上轮规划进行评估其目的是梳理上轮规划实施的情况，发现规划实施过程中存在的问题，分析问题产生的原因，结合实际提出对策和建议，为规划的修编提供科学依据。
由于在国家相关法律法规层面对于评估环节的技术空缺以及缺乏相关工作经验的借鉴，人防专项规划评估工作如何开展是项目组反复斟酌的技术难点。经过反复讨论，确定以“资料整理、成果评估、归纳总结”为主要工作思路，采用图表分析和量化指标的方式解读规划成果。成果评估的前期工作主要通过调研和座谈的方式，收集资料和了解情况，并对资料进行整理分析研究；成果评估的第二阶段是对规划实施绩效进行评估；第三阶段是通过评估检验规划目标实现的程度，提炼经验以指导规划的修编。
人防专项规划有其特殊的专业指向性，其理论体系与评估指标与城市规划有一定的差异性，其规划评估内容应建立在城市政策环境以及城市空间拓展发展趋势的背景下结合人防相关政策展开。人防专项规划的评估内容主要分三个层次进行：一是结合人防“六大体系”建设，对人防总体防护体系进行评估。将人防指挥工程、防护工程、专项工程、警报设施、疏散场所以及两结合工程进行分类对比，得出总体防护体系是否完备的基本结论，并对其深层次原因进行分析研究；二是结合防空片区，对重点地区和各类功能片区进行评估。将城市所辖各区自成防护体系的各类工程建设实际与规划确定的目标进行对比分析，按照“完成规划目标，略滞后于规划目标，明显落后于规划目标”三类进行归纳分析，并以“实施率”的形式给出定量的评价指标形成区域防护体系评估；三是结合城市发展，对人防专项规划的实施所产生的各类效益进行评估；四是在上述分析总结的基础上，得出由规划实施绩效和实施效益评估的结论，为规划修编的优化、提升提出建议。
规划评估是规划修编的前提和基础工作，是规划实施管理的反馈性工作。人防专项规划的起步较晚，规划的修编和评估工作尚处于探索阶段，本文对人防专项规划的评估工作从工作思路与主要内容方面做了初步探索。由于资源和能力所限，仅可为人防专项规划的评估工作做一参考。期待更多的人防规划编制人员及使用管理人员能关注人防专项规划的评估工作，建立完善的人防专项规划评估体系
